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國有“兩類公司”如何深化經營體制改革

發布時間:2020-04-21 15:40   瀏覽數:

編者按:

根據國務院國資委關于中央企業、地方國資委負責人會議精神, 2019年將積極推進混合所有制改革和股權多元化,切實轉換企業經營機制;積極推進國有資本投資、運營公司出資的國有企業,以及主業處于競爭領域的商業類國有企業開展混合所有制改革;擴大重點領域混合所有制改革范圍;繼續深化中央企業集團層面股權多元化,積極探索有別于國有獨資公司的治理機制和監管模式;深化混合所有制改革內涵,著力轉換企業經營機制,特別是在法人治理、選人用人、強化激勵等方面取得實質性進展。本摘編對如何深化“兩類公司”經營體制改革、國企混改內涵及關鍵問題探索方面內容進行了整理,供公司領導和各部室參閱。

 

國有“兩類公司”如何深化經營體制改革

中央經濟工作會議在布置2019年重點工作任務時,明確提出國資國企改革應加快實現從管企業向管資本轉變,改組成立一批國有資本投資公司,組建一批國有資本運營公司(即兩類公司)。兩類公司問題成為社會關注的熱門話題。目前,部分國資國企系統已經組建和設立了國有資本投資公司和國有資本運營公司,96家中央企業中已有20家進入試點,并在授權體制、組織架構、運營模式、經營機制等等重要環節進行了諸多深化改革的嘗試,并積累了一定的改革經驗。

一、“兩類公司”試點改革的成功經驗

(一)業務調整,優化布局

曾經占有某些壟斷性質資源、躺著盈利的時代已不復存在。尤其面臨新時代新經濟的競爭,部分國企呈現出來創新不足、盈利下降等等方面的劣勢。例如在零售領域,傳統百貨公司輸給京東、淘寶;在支付結算方面,傳統銀行輸給微信、支付寶;在電信設備方面,傳統郵電企業輸給華為等。因此,從業務調整入手,重新梳理、優化調整公司業務結構,推動主要業務向經濟命脈、優勢領域、民生領域集中,逐步形成了新的業務單元,增強企業盈利能力和持續性的收入增長,就成為部分國企的首選,畢竟能夠生存下去,養活員工才有未來。

(二)融資新渠道,投資新機制

部分國企抓住資金這條血脈,集聚中央企業、地方企業、金融企業和社會資本等各方資金,成功發起基金平臺。在實際運作上,瞄準重點問題和關鍵環節,為國企結構調整和轉型升級提供“子彈”,利用新的融資渠道提升資金運營效率,同時利用基金運作模式創新投資機制,對新技術、新產業領域進行戰略性布局。在助力供給側改革,引領“一帶一路”發展,推動國企改革,幫助困難企業脫困等領域均發揮了積極作用。

(三)強化戰略、打造執行力

從高速度增長轉向高質量增長過程中,在全球化和貿易保護主義氛圍,在區域性自貿區和非對抗性競爭市場環境下,我們觀察發現無論是在海外還是在國內市場,幫助部分“兩類公司”脫穎而出的一個重要因素是戰略意識,具備“在國內和國際市場中開展全方位系統化戰略”的比例高于其他國內企業。但是,由于同行業企業通常采用類似的戰略,競爭對手可以對戰略進行模仿,類似的遠大理想和戰略規劃,并不能保證帶來實際的業務增長,大家取得的成果有好有壞各有不同。在進行比較分析后發現,戰略只有落到實處才能發揮作用,因此部分“兩類公司”在戰略的引領下系統地打造執行戰略的運營能力,歸納起來主要集中在四個重要組成部分:預算、管控、流程和人才。

雖然,在發揮國有資本投資、運營的職能與作用方面,“兩類公司”做出的上述嘗試,取得了不俗的成績和成功經驗,值得借鑒學習。但是,總體來看,“兩類公司”仍然比較傾向于“大投資、大項目”,因為可以立竿見影帶動地方經濟,地方政府通常給予更高的政策靈活性。但在新時代、新經濟發展趨勢下,垂直行業的隱形冠軍,中小型、創新型企業等,具有更靈活的組織和商業模式,“兩類公司”在這方面相對著力較少。另外,在放權授權方面,多數“兩類公司”總部權限過大,授權放權不足,審批流程過長等問題仍然存在。

二、深化經營體制改革

結合國務院《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》相關要求,越來越多的“兩類公司”開始組建,但在如何深化經營體制改革、打造國有資本投資公司、運營公司的升級版方面,切入點著眼于以資本為紐帶,推動授權放權工作,發揮“兩類公司”市場化、專業化運作平臺作用,增強集團總部在戰略引領、資本運作、風控合規、審計監督等方面的職能,同步開展落實董事會職權、推行職業經理人制度等方面進行多項改革。基于宏觀環境、行業和產業體系發展規律,全球化和貿易保護主義并行的趨勢,以及企業發展的特點,借鑒試點“兩類公司”的成功經驗,目前,打造戰略引領、預算績效、機制創新、人才激勵的新“兩類公司”的戰略意義至關重要,其中尤其是要通過戰略引領、預算績效來深化“兩類公司”的經營體制改革。

(一)戰略引領

戰略的變化是從“追趕”轉向“引領”,受益于勞動力和成本優勢帶來的高速增長,我們一直在追趕國際市場的領先者。隨著我們經濟體量和綜合國力的增強,過去的比較優勢正在逐步被削弱,因此必須找到新的優勢點,以全新的定位參與國際化競爭。

 “兩類公司”必須明確自身是否遇見“天花板”,并針對不同情況給出相應的戰略選擇。天花板是指企業或行業的產品(或服務)趨于飽和、達到或接近供大于求的狀態。如極度飽和的行業,例如鋼鐵行業,已經達到行業天花板將如何應對?答案是降低產品生產和銷售的邊際成本,擴大市場份額,進一步構筑市場壁壘;再如,舊的天花板被解構,新的天花板尚未或正在形成,如汽車行業和通訊行業,其戰略機會在于技術創新帶來新需求;此外,如果是新興行業領域,需求正在形成,未來的市場容量難以估計,戰略重點是培育細分行業具備領軍地位的“獨角獸”。

“兩類公司”在戰略中要解決的第二個問題是如何明確企業盈利模式,尤其是毛利率較低、還可能承擔部分社會職能的國有企業。依靠行政力量推動成立的投資公司、運營公司,看上去規模較大實質上資源難以發揮整合優勢,習慣于各自為政、各自為戰,將無法發揮“兩類公司”大平臺的作用。因此,“兩類公司”整合盈利模式的關鍵是具備構筑與盈利模式相應的核心競爭力,雖然戰略可以模仿,但是壁壘很高,其他公司進入的代價很大。

“兩類公司”要解決的第三個戰略問題是持續性的收入增長,重點是每年的成長,要從天花板理論著眼看遠景。尤其是對于新興行業來說,歷史數據的參考意義不大。“兩類公司”保持收入持續性增長的重點是“專一”,以前那種四處出擊、“萬金油”經營方式帶來收入規模很大,但是收入質量值得懷疑。“專一”是指企業在某一領域具有深度挖掘和擴展產品或服務的能力。

(二)預算績效

從戰略到預算,從預算到預算績效管理,正是戰略落實的有效工具。“花錢必問效”——國有資本投資公司的預算必須從績效出發;“預算必有約束有力”——國有資本運營公司的預算管理必須要有約束力,與預算責任主體的績效掛鉤。績效是戰略的落腳點,也是預算編制的起點。因此,“兩類公司”預算管理的重心就從“資金”轉移到“目標”,預算模式也就從“過去—現在—未來”轉變為“未來—現在—過去”,即轉變為未來導向的預算。

1.以風險為導向編制預算

預算績效管理的核心,更加注重對未來風險變化趨勢的分析與預測,并以此為基礎來規劃和設計可預期實現的績效目標。改組組建“兩類公司”,是以管資本為主改革國有資本授權經營體制的重要舉措。管資本在很大程度上就是管未來,未來是不確定的,通往未來的路也有多種可能性,可以有多種選擇,是風險的世界。以風險為導向編制預算的目的不是重點在今天能夠獲得多少收益,而是防范化解明天的風險,找到確定性的方法和工具來實現績效目標。因此,“兩類公司”的業務預算、投資預算、資金預算到總預算的編制、執行,重點不是追求當下的某種結果,而是以戰略實現途徑為導向對沖潛在可能存在的風險。這就需要考慮我們現在怎么做才能有未來。預算的這種性質決定了“兩類公司”以管資本為主的預算內涵。

2.以問題為導向,推動預算績效管理實施

潛在風險在實踐中反映為各種特殊的具體問題,背后都是系于風險,否則,問題就是假問題或偽問題。以問題為導向,本質上是以風險為導向。推動預算管理實施全面必須以解決具體問題為導向。首先是解決如何培育細分行業具備潛在領軍地位的“獨角獸”,扶持企業創新和產業轉型升級,這是“兩類公司”預算管理安排的重點問題;其次是打破預算編制的基數依賴,多年積累下來的習慣性基于歷史數據的預算配置是導致效益、效率低下、缺乏經營機制的重要原因,這樣的預算安排其實就是浪費,更談不上績效。第三是如何通過預算管理推動解決市場競爭能力偏弱的問題,如何主動找市場、找機會,以便于充分發揮“兩類公司”聚集的人才優勢、政策優勢以及長久以來累積的“國企”品牌和聲譽優勢。

3.從“要我有績效”向“我要有績效”轉變,深化經營體制改革。

“要我有績效”是被動式,比如審計監督部門、上級主管機關、集團公司、母公司等對預算管理進行績效評價、督查和問責,是來自于外在的壓力和約束。若這種外在壓力和約束不能轉化為內在動力和激勵,預算管理在某種形式上就會流于形式,甚至會陷入到會議多、文件多、督查多、問責多的困局之中。“我要有績效”是通過預算績效管理深化經營體制改革的關鍵。在“兩類公司”體制下,管資本為主的改革,授權放權是重點,但是一定要讓預算責任人清晰地知曉資源配置和授予決策權力一種“風險”,權力與責任是對等的,績效目標是透明的,預算責任人必須受到一種無形的壓力,從而轉變為內在動力,主動地、創造性地決策和實施預算管理,推動經營體制改革。

混合所有制改革的內涵和關鍵問題探索

一、國有企業混改內涵

混合所有制改革的內涵包括“混”和“改”兩部分。“混”,強調了在國有資本層面的改革,通過國有資本與其他各類資本的混合,優化企業股權結構,讓資本在積極流動中實現優勢互補、保值增值;“改”,強調了在國有企業層面的改革,通過股權結構的優化促進企業治理結構的完善,讓企業真正成為獨立市場主體,在市場競爭中不斷釋放活力,增強核心競爭力。

國有企業混合所有制改革,以市場機制為原則,以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為導向,通過在國有及國有控股企業引入集體資本、非公有資本、外資等各類資本,實現企業產權層面的多元化、制衡化,并進一步健全完善企業內部治理體制和運營機制,使企業成為真正的市場主體,不斷增強企業活力和競爭力。國企混改總要求是完善治理、強化激勵、提高效率、突出主業。

二、關鍵問題探索——混改的六大環節

(一)要推動思想解放

要從如何放大國有資本功能的角度去考慮混改,混改之后,要實現經濟效益和整體實力顯著提升,市場化水平顯著提高、發展活力顯著增強。

(二)要進行戰略體系設計

戰略體系需要解決的六大問題,即發展定位問題、目標體系問題、發展模式問題、業務結構問題、市場布局問題、設計戰略支撐體系。其中,前三個問題是戰略體系設計的核心和重點問題,解決了前三個問題,整個戰略體系才能是一個具有真正指導意義的戰略。對于混改來說,其最終效果取決于融合的程度和發展的質量。不同所有制企業在價值觀念、市場意識、管理理念、運營方式上存在差異,各有利弊,因此,必須要通過戰略引領推動戰略規劃、集團管控、企業文化等方面的深度融合,優勢互補,形成合力。

(三)做好清審評工作

一是做好前期準備工作。通盤考慮集團混改、處置“僵尸企業”、壓縮管理層級和解決歷史遺留問題,把家底摸清,把混改范圍做實。二是嚴格“清審評”過程。通過政府采購方式,選聘信譽好、實力強的審計、評估等中介機構。全力配合提供各項賬冊、相關數據和佐證材料等,及時協調解決遇到的問題,促進審計評估工作順利開展,提高清產核資、財務審計和資產評估報告的合法性和合理性。三是抓好“清審評”后續工作。會同市審計局等相關部門,對混改程序、內容和合法性進行專項審計,對企業負責人進行經責審計,并出具專項審計報告和經濟責任審計報告,為下一步實施混改奠定堅實基礎。

(四)選好戰略投資者

要做到多選優選和比選,在產權市場、國資委網站等平臺,及時發布國企混改項目,充分發揮企業集團、平臺公司、行業協會和各類中介機構作用,組成專業推介隊伍和談判隊伍,積極“走出去”;要引入的戰投治理良好、業績良好、信譽良好,認同市管企業的戰略發展方向并能夠提供資源支撐,混改后能夠帶來新動能、新市場、新理念、新項目、新技術等重要資源;要堅持公開透明與市場化操作原則,充分發揮專家和產權市場的作用,綜合運用競價、競爭性談判、綜合評議等多種方式,反復對比、綜合權衡、優中選優,公開擇優選擇戰略投資者。引導企業用好商業談判規則,合理設定制約條款,鎖定公司預期發展目標,科學設置股權結構,完善法人治理,保證國有股東擁有重大事項的制衡力。

(五)公司治理體系設計

公司治理體系需要考慮五大關系,即股東與董事會的關系、黨委會與董事會關系、黨委會與法人治理關系、總部與二級企業的關系、監事會與董事會、經理層關系,并要將黨組織嵌入公司治理各環節。

(六)妥善安置職工

職工安置需考慮周全,要考慮到在職職工的安置、工傷致殘人員的安置、退休人員的安置、離休干部及已故離休干部配偶的安置、六十年代精簡退職人員的安置。要依法發揮職代會作用,充分保障企業職工對國有企業混改的知情權和參與權,混改方案必須提交企業職工代表大會或職工大會審議,并按照相關規定和程序向廣大職工公布。職工安置方案必須經職工代表大會或職工大會審議通過。涉及職工利益調整、可能造成企業和社會不穩定的,必須嚴格按照程序進行社會穩定風險評估。

所屬類別:探索與實踐
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