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我國改革開放40年來,國企改革歷程

發布時間:2020-04-08 15:37   瀏覽數:

編者按:

國有企業改革是貫穿改革開放40年來經濟體制改革的中心環節和核心內容之一,大致分為“放權讓利,破冰探索”“制度創新,脫困攻堅”“國資監管,結構調整”“分類推進,全面深化”四個時期,分別對應了不同形勢下的改革任務,體現了不同時期改革發展的不同特點和路徑,構成了40年來中國特色社會主義經濟建設探索實踐的主線。回顧歷史,是為了更好地開拓未來,本摘編對我國改革開放40年來,國企改革歷程進行了整理,供公司領導和各部室參閱。

 

一、放權讓利、破冰探索(1978-1992年)

1978年以前,在高度集中的計劃經濟體制下,國有(當時稱國營)企業是附屬于政府主管部門、執行政府計劃任務指令的生產單位,不具有自主經營權力,導致生產和社會需求嚴重脫節,市場主體缺乏激勵動力和競爭壓力,嚴重制約了社會生產力的發展。

1978年10月,經國務院批準,四川省重慶鋼鐵公司、成都無縫鋼管廠、寧江機械廠、四川化工廠、新都縣氮肥廠和南充鋼鐵廠6家地方國營工業企業率先實行擴大企業自主權試點,主要做法是給企業核定增產增收的年度指標,允許企業完成年度指標后提留少量利潤作為企業發展基金和給職工發放少量獎金;12月召開的十一屆三中全會作出把黨和國家的工作重心轉移到經濟建設上來、實行改革開放的重大決策,開啟了國有企業“放權讓利”的改革破冰之旅。

1979年2月,四川省出臺《四川省地方工業企業擴大企業權力、加快生產建設步伐的試點意見》,將試點工業企業擴大到100戶,并選擇40戶國營商業企業進行擴大經營管理自主權試點;5月,國家經委、財政部等6部委聯合發文,選擇首都鋼鐵公司、北京清河毛紡廠、天津自行車廠、天津動力廠、上海柴油機廠、上海汽輪機廠等京津滬8家大型國企進行擴大企業自主權改革試點;7月13日,國務院頒發《關于擴大國營工業企業經營管理自主權的若干規定》(“擴權十條”)等多個有關企業擴權的文件,明確了企業作為相對獨立的商品生產者和經營者應具有的責權利,并在全國26個省級區域的1590家企業進行了試點;9月2日,國務院批轉國家經委《關于擴大企業自主權試點工作情況和今后意見的報告》,批準自1981年起,在國營工業企業中全面推廣擴大企業自主權的工作。

為了解決在擴大企業自主權過程中“企業多占、財政難保證”問題,1981年初,山東省率先對企業試行行業利潤包干、虧損企業包干和地區包干等盈虧包干方式,在企業內部則實行多種形式的計件工資制度,將職工收入和勞動成果直接掛鉤。這些包干辦法和擴大企業自主權的相關規定逐步發展成為工業經濟責任制的主要內容:利潤留成;盈虧包干;以稅代利、自負盈虧。

1981年11月11日,國務院批轉國家經委、國務院體改辦、國家計委、財政部、勞動總局、人民銀行、全國總工會等討論制訂的《關于實行工業生產經濟責任制若干問題的暫行規定》,在全國推廣工業經濟責任制。到1982年底,全國有80%的預算內國營工業企業實行了經濟責任制,商業系統也達到35%,涌現了首鋼、二汽等一批先進典型。

1984年5月10日,國務院頒發《關于進一步擴大國營工業企業自主權的暫行規定》,從生產經營計劃、產品銷售、價格制定、物資選購、資金使用、資產處置、機構設置、人事勞動管理、工資獎金使用、聯合經營等10個方面放寬對企業的約束;10月,十二屆三中全會進一步明確了企業是自主經營、自負盈虧和自我發展的獨立經濟實體。

“放權讓利”一定程度上調動了企業的積極性,但由于確定利潤基數的科學性和公平性難以實現,存在“苦樂不均”和“鞭打快牛”現象,國家財政收入穩定性也無法到保證。為此,1983年初,國務院決定全面停止以利潤分成為主的經濟責任制,全面實行“利改稅”。

1979年開始的湖北、廣西、上海和四川等地部分國營企業“利改稅”試點基礎上,1983年1月1日啟動第一步“利改稅”,采用“利稅并存”,對凡是有盈利的國營大中型企業按55%稅率計征所得稅;第二步“利改稅”從1985年1月1日開始,全面以產品稅和資金稅的分類稅收方式規范國營企業和政府之間的關系。“利改稅”對規范國家和企業的分配關系、保證國家財政收入穩定增長、進一步擴大企業自主權、緩解價格不合理的矛盾起到了一定的積極作用,但混淆了國家作為國營企業的社會管理者與資產所有者代表的角色,同時由于稅率過高嚴重影響了企業積極性,導致具體實施后并未達到預期效果,很快被承包經營責任制所取代。

在首鋼、二汽等企業和馬勝利、關廣梅、張興讓等典型人物的示范效應下,1986年國營企業開始推行承包經營責任制。

1987年3月,全國人大六屆五次會議的《政府工作報告》提出在所有權和經營權適當分離的原則下實行承包經營責任制。

1988年2月27日,國務院發布的《全民所有制工業企業承包經營責任制暫行條例》提出按照“包死基數、確保上繳、超收多留、欠收自補”的原則,進一步規范和完善承包經營責任制;4月13日,全國人大七屆一次會議審議通過《中華人民共和國全民所有制工業企業法》,確立了國有企業是獨立的法人主體而不是政府附屬物的法律地位,使國有企業成為自負盈虧的責任主體。

1992年初,鄧小平“南巡講話”進一步指明了改革的市場經濟方向,國企股份制改革提速;7月23日,國務院頒布《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》,規定了14項企業經營自主權。

在具體探索企業經營機制轉變中,一方面繼續完善企業經營承包制,另一方面積極探索租賃制、股份制等各種形式的經營機制轉變模式,為下一階段建立現代企業制度奠定了基礎。

二、制度創新、脫困攻堅(1993-2002年)

這一時期國有企業改革圍繞兩條主線展開,一是基于“單個搞活”思路從單一企業視角建立現代企業制度。二是基于“整體搞活”思路實施國有經濟戰略性改組。

1993年11月,十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確提出:建設產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度是我國國有企業改革的方向。

1993年12月29日,全國人大八屆五次會議審議通過《中華人民共和國公司法》,這是我國首部為規范公司的組織和行為,保護公司、股東和債權人合法權益,維護社會經濟秩序,促進社會主義市場經濟發展而制定的法律。

為探索建立現代企業制度的有效途徑,1994年,國務院決定選擇100家國有大中型企業,按照《公司法》進行現代企業制度試點,各省(直轄市、自治區)也在各自范圍內共選擇2343家地方企業進行試點。

1997年,100家試點企業中有93家轉為公司制企業,其中多元股東持股的公司制企業有17家;2343家地方試點企業中的1989家轉為公司制企業。

1994~1997年,在推進公司股份制改造、建立現代企業制度的同時,國家啟動了一系列改革措施:一是實施“債轉股”優化資本結構、國有企業兼并破產試點。二是分離企業辦社會職能。三是減員增效、下崗職工再就業工程。四是實施“三改一加強”(改組、改制和改造有機結合并加強企業內部管理)、學習“邯鋼經驗”,提高管理科學化水平。五是探索國有資產管理有效形式,設立國有控股公司。六是開展企業集團試點,“抓大放小”搞活國有中小型企業等。

面對受國內產能過剩和亞洲金融危機影響而日益嚴重的國有企業虧損問題,1997年9月,十五屆一中全會部署實施國有企業“三年脫困”的改革攻堅戰:一方面對紡織、煤炭、冶金、建材等行業進行結構調整;另一方面從1999年下半年開始全面推進“債轉股”,以減輕企業債務負擔、促進企業扭虧增盈。同時,深化養老、失業、醫療等社會保障制度改革并推進下崗職工再就業。

1999年9月,十五屆四中全會強調從戰略上調整國有經濟布局,國有經濟要在關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域占支配地位。

2002年11月,十六大報告在強調堅持繼續調整國有經濟布局和結構改革方向的同時,進一步明確關系到國民經濟命脈和國家安全的大型國有企業、基礎設施和重要自然資源等,要由中央政府代表國家履行出資人職責。

三、國資監管、結構調整(2003-2012年)

這一時期改革的主要任務是解決國有經濟管理部門林立、機構臃腫、監管效率低下的問題,以國有資產管理體制改革推動國有企業改革發展,實現國有資產保值增值。

(一)國有資產管理體制發生重大變革

根據十六大提出的“改革國有資產管理體制”要求和全國人大十屆一次會議審議批準的國務院機構改革方案,從2003年到2006年底,中央、省、市(地)三級國有資產監管機構相繼組建,按照“國家所有、分級代表”的原則,確立了“三分開、三統一、三結合”的國有資產管理體制。

為保障國有資產監管工作規范有序進行,國務院分別于2003年5月、2006年4月、2007年3月頒發《企業國有資產監督管理暫行條例》《地方國有資產監管工作指導監督暫行辦法》和《關于試行國有資本經營預算的意見》,國務院國資委及各省市國資委共制訂了涉及企業產權管理、企業資產和財務監督、企業負責人業績考核和選聘薪酬制度、法律事務管理等各個方面的1200多項規章和規范性文件。

(二)國有經濟布局和結構調整取得積極進展

2006年,國務院國資委出臺《關于推進國有資本調整和國有企業重組的指導意見》,明確了中央企業集中的關鍵領域和重組的目標,通過主輔分離和改制推進了一大批大中型企業重組,一批特大型國有企業重組部分資產在國外上市。

2006年8月27日,歷經十三年修改完善、重新制定的《中華人民共和國企業破產法》(簡稱新《破產法》)頒布,有利于促進資源優化配置、建立企業優勝劣汰的市場競爭機制,對進一步深化國企改革也提出了更高的要求。到2006年底,全國國有工商企業數量為11.9萬家,比1998年減少了一半;中央企業數量由2003年的196家減至2012年的112家。

2007年10月,十七大報告提出深化國有企業公司制股份制改革,以兼并重組為主要手段,進一步深化國有資產結構布局調整。

(三)壟斷性行業國企改革繼續深化

2002年3月,按照政企分開、屬地管理的原則,國家民航總局直屬的9家航空公司和服務保障企業聯合重組為國航、南航、東航三大運輸公司和中國航信、中航油、中航材三大服務公司,90個機場歸地方管理;2003年3月,國家電力監管委員會成立,電力行業按照廠網分開、競價上網的思路從國家電力公司分拆出國家電網、南方電網和五大發電集團。

     (四)公司制股份制改革進一步推進,混合所有制經濟長足發展

2012年,我國工業企業中股份有限公司已達到9012家,各類有限責任公司達到65511家,混合所有制工業企業占規模-以上工業企業總數的26.3%,資產占44.0%,主營業務收入占38.8%,利潤總額占41.8%。

截至2012年底,中央企業及其子企業引入非公資本形成混合所有制企業已占到總企業數的52%。中央企業及其子企業控股的上市公司共有378戶,上市公司中非國有股權的比例超過53%;地方國有企業控股的上市公司681戶,上市公司非國有股權比例已超過60%。

四、分類推進、全面深化(2013年至今)

十八大以來,國有企業改革進入 “分類推進、全面深化”的全新時期。

(一)國資國企改革路線更加清晰,頂層設計不斷完善

根據十八屆三中全會精神,2015年9月13日,中共中央、國務院發布《關于深化國有企業改革的指導意見》,將國有企業分為公益類,以及主業處于充分競爭行業和領域的商業類、主業處于重要行業和關鍵領域的商業類國有企業三類。不同類型的國有企業,將會有不同的國資監管機制、混合所有制改革方案、公司治理機制以及國有經濟戰略性調整方向等。

(二)國資國企改革已形成以《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》為統領、以若干文件為配套的“1+N”政策體系

2017年以來又相繼出臺《國務院辦公廳關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》《國務院關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》《加快完善市場主體退出制度改革方案》等文件,新時期全面深化國有企業改革的主體制度框架初步確立,各領域國有企業改革向縱深推進。 

(三)國有企業功能界定與分類工作正式啟動

2015年12月,《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》出臺,與之相配套的《中央企業功能界定與分類實施方案》于2016年8月頒布。各地方政府普遍開展了對國有企業的功能界定工作,并積極研究制訂和出臺國有企業分類監管辦法。

(四)中央企業結構調整與重組逐步展開

十八大以來,通過強強聯合、優勢互補、吸收合并、共建共享,完成20組38家中央企業重組整合,國資委監管的中央企業由116家調整至96家,央企法人總數已由5萬多戶減至4萬多戶。同時,中央企業內部壓縮管理層級改革加速,大多數中央企業管理層級由5~9層減至4層以下。

(五)國有資產監管體制改革穩健前行

2015年10月25日,國務院印發《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》,對推進國有資產監管機構職能轉變、改革國有資本授權經營體制、提高國有資本配置和運營效率、協同推進相關配套改革提出原則性要求。

2017年4月27日,國務院辦公廳轉發《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》,精簡了43項國資監管事項,邁出了從以管企業為主的國資監管體制向以管資本為主的國資監管體制轉變的重要一步;推進一批國有資本投資運營公司試點,在戰略、集團管控與業務板塊授權等方面作了有益的探索。

十八大以來國有資產、營業收入利潤情況一覽表

單位:億元

國企資產總額

營業總收入

利潤總額

2013

91.1

46.47

2.41

2014

102.12

48.06

2.48

2015

119.2

45.47

2.3

2016

131.72

45.9

2.32

2017

183.5

52.2

2.9

 

(六)混合所有制改革有序推進

2014年,國務院國資委選擇中國建材、國藥集團開展混合所有制改革試點。2016年以來,在電力、石油、天然氣、民航、電信、軍工等重要行業領域,先后選擇三批共50家國企開展混改試點。2015年9月,國家發展改革委牽頭起草的《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》和《關于鼓勵和規范國有企業投資項目引入非國有資本的指導意見》正式頒布。2016年,先后出臺了《國有科技型企業股權和分紅激勵暫行辦法》和《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》;同年8月,混合所有制企業員工持股試點正式啟動,全國約200家企業進入這一試點。2017年8月8日,國務院印發《關于促進外資增長若干措施的通知》,明確鼓勵外資參與國有企業混合所有制改革。

2013-2017年,民營資本通過各種方式參與中央企業混改,投資金額超過1.1萬億元,省級國有企業引入非公有資本超過5000億元。截至2017年底,國資委監管的中央企業及各級子企業中,混合所有制戶數占比達69%,省級國有企業混合所有制戶數占比達56%。

(七)現代企業制度日趨完善

國有企業黨建工作持續加強,中央企業全部開展了集團層面章程修訂工作,實現了黨建工作要求進章程。

按照《國務院辦公廳關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》和《中央企業公司制改制工作實施方案》要求,中央企業集團公司層面68家全民所有制企業全部完成改制,全國國有企業公司制改制面達到94%。

國資監管部門向建有規范董事會的國有企業陸續下放發展決策權、經理層成員選聘權、業績考核權和薪酬、職工工資分配及重大財務事項等重要權限,促進企業加快完善市場化經營機制。

所屬類別:探索與實踐
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